В отношении государственных и муниципальных служащих, судей термин "дисциплинарная ответственность" используется непосредственно в федеральном законодательстве. Термин "дисциплинарная ответственность" в отношении выборных должностных лиц встречается в законодательстве отдельных субъектов РФ или в нормативных актах муниципальных образований (см., например, Закон Красноярского края "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Красноярском крае", регламент Ульяновской Городской Думы). В научной литературе этот термин также только начинает появляться.
Дисциплинарная ответственность закреплена Трудовым кодексом и иными нормативно-правовыми актами, регулирующими трудовые отношения. Дисциплинарная ответственность принимает участие в закреплении и упорядочивании трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений по организации труда и управлению трудом. «Особое значение дисциплинарной ответственности отводится в закреплении и упорядочивании отношений по дисциплине труда, добросовестному выполнению функциональных обязанностей» .
Однако нормы Трудового кодекса, регулирующие особенность привлечения к дисциплинарной ответственности, применимы далеко не ко всем работникам, в частности, к должностным лицам. Об этом говорится в статье 189 Кодекса. Поэтому можно говорить о специальной дисциплинарной ответственности. Нормы специальной дисциплинарной ответственности действуют, например, в отношении муниципальных служащих и регулируются законодательством о муниципальной службе.
Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления имеет существенные отличия. В обоих случаях основанием является дисциплинарный проступок - виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Но характер должного поведения выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления, безусловно, отличается. Поэтому понятие должностного проступка муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления трактуется по-разному. Как следствие этого вводятся и различные виды взысканий, отличается процедура привлечения к этому виду ответственности. Особую категорию должностных лиц органов местного самоуправления составляют выборные должностные лица, работающие на постоянной основе. Зачастую их статус во многом отождествляется со статусом муниципальных служащих.
Вопросы дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления регулируются преимущественно на региональном и местном уровне. Причем во многих законах субъектов РФ о местном самоуправлении или о статусе выборных лиц содержатся бланкетные нормы, отсылающие к уставам муниципальных образований или к регламентам.
«В ряде субъектов РФ, муниципальных образованиях в качестве дисциплинарного проступка рассматривается только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. В отдельных регионах речь идет только о нарушении норм этики. Кроме того, встречаются случаи, когда под дисциплинарным проступком понимается и то и другое. В некоторых регионах к дисциплинарному проступку приравнивается несоблюдение выборным должностным лицом накладываемых на него ограничений» . Рассмотрим это на конкретных примерах.
1. Дисциплинарный проступок - неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Такая трактовка дисциплинарного проступка является достаточно традиционной. Специфика дисциплинарного проступка выборных должностных лиц органов местного самоуправления в данном случае связана со спецификой деятельности самих выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти особенности можно проиллюстрировать, например, анализируя формы депутатской деятельности.
В статье 10 Закона Сахалинской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Сахалинской области" предусматривается, что в случае неучастия выборного лица местного самоуправления в работе выборного органа местного самоуправления без уважительных причин либо умышленного уклонения от исполнения полномочий выборного лица местного самоуправления в иной форме соответствующий выборный орган местного самоуправления вправе довести до сведения избирателей объективную информацию о его деятельности, в том числе через средства массовой информации. Иными словами, дисциплинарный проступок - это невыполнение выборным лицом своих должностных обязанностей.
На основании статьи 32 Регламента Новосибирского городского Совета депутат может быть выведен из состава комиссии решением городского Совета по представлению комиссии за три и более пропусков плановых заседаний без уважительной причины в течение трех месяцев. Уважительными причинами являются: болезнь, отпуск, командировка.
В законе Иркутской области "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области" (статья 30) предусмотрено досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в связи с наступлением обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении его деятельности. «Под обстоятельствами, свидетельствующими о фактическом прекращении деятельности выборного должностного лица местного самоуправления, понимается неисполнение выборным должностным лицом местного самоуправления своих должностных полномочий в течение более шести месяцев, выражающееся в неосуществлении деятельности по:
- рассмотрению относящихся к его ведению вопросов; принятию соответствующих исполнительно-распорядительных актов;
- проведению коллегиальных заседаний с руководителями структурных подразделений, иными должностными лицами и гражданами;
- выдаче поручений подведомственным органам и должностным лицам и осуществлению контроля за их исполнением;
- рассмотрению текущей корреспонденции, относящейся к его компетенции;
- осуществлению иных мероприятий, обязательность проведения которых регламентирована уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» .
Указанные обстоятельства свидетельствуют о фактическом прекращении деятельности выборного должностного лица местного самоуправления при их совокупности.
Решение о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в связи с фактическим прекращением деятельности принимается представительным органом местного самоуправления. Решение принимается по результатам депутатского расследования на основании мотивированного заключения специально образуемой депутатской комиссии. Решение представительного органа местного самоуправления о назначении депутатского расследования и образовании специальной депутатской комиссии принимается тайным голосованием по инициативе не менее одной трети депутатов представительного органа простым большинством от установленного числа депутатов. В процессе проведения депутатского расследования в обязательном порядке запрашиваются и проверяются:
1) данные от соответствующих государственных органов и должностных лиц, свидетельствующие об отсутствии обстоятельств, влекущих досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления по иным основаниям, предусмотренным статьей 25 настоящего Закона;
2) сведения соответствующих структурных подразделений органов местного самоуправления о количестве принятых за рассматриваемый период выборным должностным лицом местного самоуправления исполнительно-распорядительных документов по вопросам своей компетенции, подготовленных и завизированных обращений, ответов, запросов, жалоб, проведенных совещаний, встреч, приемов граждан по личным вопросам;
3) заключения и объяснения должностных лиц органов местного самоуправления;
4) объяснения выборного должностного лица местного самоуправления о причинах фактического прекращения исполнения своих полномочий. Невозможность получения такого объяснения (с указанием конкретных причин) либо отказ выборного должностного лица местного самоуправления от дачи объяснения подтверждается комиссионным актом.
По результатам депутатского расследования специальная депутатская комиссия дает одно из следующих заключений:
- о наличии обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении выборным должностным лицом местного самоуправления своей деятельности;
- об отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении выборным должностным лицом местного самоуправления своей деятельности.
Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления приостанавливаются решением представительного органа местного самоуправления с момента назначения депутатского расследования. На период приостановления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления замещение его должности осуществляется уполномоченным должностным лицом в соответствии с уставом муниципального образования.
Решение представительного органа местного самоуправления о прекращении полномочий выборного должностного лица принимается на основании заключения специальной депутатской комиссии большинством в две трети голосов от установленного числа депутатов не позднее чем через месяц со дня принятия решения о проведении депутатского расследования. До истечения указанного срока выборное должностное лицо местного самоуправления вправе подать в установленном порядке заявление об отставке.
Порядок проведения депутатского расследования, условия выплаты денежного вознаграждения выборному должностному лицу местного самоуправления за период фактического неосуществления им своих полномочий, приостановления полномочий устанавливаются уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
2. Дисциплинарный проступок - нарушение норм этики. Такая формулировка дисциплинарного проступка не очень характерна для теории трудового права. Однако если мы обратимся к некоторым специальным видам дисциплинарной ответственности, то можно найти аналоги. Например, дисциплинарный проступок судей (кроме судей Конституционного Суда РФ) формулируется в Законе РФ "О статусе судей в РФ" как нарушение норм закона о статусе судей, а также положений Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей. Причем следует обратить внимание, что статья 12.1 Закона РФ "О статусе судей в РФ" содержит требование соблюдения судьями положений Кодекса судейской этики, придав тем самым этим положениям обязательный характер, поскольку дисциплина в отличие от законности содержит требования не только правовых, но и моральных, этических норм .
В соответствии со статьями 46 - 47 регламента Думы города Томска депутат должен соблюдать правила депутатской этики. К правилам депутатской этики относятся не регулируемые действующим законодательством отношения между депутатами, депутатами и избирателями, представителями государственных органов, администрации города и организаций. Выступающий в Думе (мэр, депутат, иные приглашенные или присутствующие лица) не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать непроверенную или заведомо ложную информацию. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня проведения Собрания Думы. Инициатива о лишении права выступления может исходить от депутата Думы города Томска, мэра г. Томска (его представителя), представителя прокуратуры. В этом случае решение о лишении выступающего права выступления принимается простым большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на Собрании Думы. Фактически дисциплинарный проступок - это нарушение этических норм.
В статье 40 регламента Владимирского городского Совета народных депутатов предусмотрена весьма любопытная процедура. В случае, если выступающий допустил неэтичные высказывания во время заседания Совета или иным образом нарушил регламент, может применяться процедура необъявленного голосования. При этом депутаты без предложения председательствующего поднимают удостоверения. Если большинство присутствующих депутатов подняли удостоверения, то председательствующий делает замечание выступающему. Если депутаты городского Совета и после сделанного замечания продолжают участвовать в необъявленном голосовании, то председательствующий должен предложить выступающему прекратить выступления, чему тот обязан подчиниться.
В нормативных актах некоторых муниципальных образований особое внимание уделяется необходимости соблюдения порядка в ходе заседания, что фактически может быть отнесено к соблюдению этических норм. Так в регламенте Тюменской городской Думы предусмотрены меры воздействия за нарушение порядка заседания. В соответствии со статьями 73 - 78 регламента при нарушении участником заседания порядка на заседании Думы к нему могут применяться следующие меры воздействия:
- призыв к порядку;
- призыв к порядку с занесением в протокол;
- порицание;
- порицание с лишением слова до окончания рассматриваемого вопроса.
Призывать к порядку вправе только председательствующий на заседании. Участник заседания призывается к порядку, если он:
- выступает без разрешения председательствующего;
- допускает в своей речи оскорбительные выражения.
Участник заседания, который на том же заседании уже был призван к порядку, призывается к порядку с занесением в протокол. Порицание выражается Думой относительным большинством голосов по предложению председательствующего на заседании и без дебатов. Порицание выражается депутату, который:
- будучи призван к порядку с занесением в протокол, не выполняет требования председательствующего;
- на заседании организовал беспорядок и шумные сцены, предпринял попытку парализовать свободу обсуждения и голосования;
- оскорбил Думу, участников заседания или иных лиц, находящихся как в зале заседаний, так и вне его.
Порицание с лишением слова до окончания рассматриваемого вопроса выражается протокольным решением Думы депутату, который: противится вынесенному простому порицанию; был дважды подвергнут простому порицанию. Депутат может быть освобожден от применения мер воздействия, если он своевременно принес публичные извинения.
Дисциплинарный проступок - неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и нарушение норм депутатской этики. В статье 36 регламента Мурманского городского Совета перечисляются обязанности депутата. Депутат, в частности, обязан:
1) принимать личное участие в заседаниях Совета и его органов;
2) соблюдать регламент;
3) голосовать лично;
4) соблюдать нормы этики;
5) депутат, работающий на постоянной оплачиваемой основе, обязан соблюдать трудовую дисциплину в соответствии с нормами Трудового кодекса.
Таким образом, дисциплинарный проступок - это и нарушение норм этики, и невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей.
В статьях 130 - 132 регламента Тульской городской Думы предусматривается, что депутат Думы обязан соблюдать нормы депутатской этики. Моральными критериями поведения депутата должны служить идеалы добра, справедливости, гуманизма и милосердия, выработанные опытом человечества. Депутат должен в равной мере охранять собственное достоинство, уважая достоинство других депутатов, должностных лиц и граждан, с которыми он вступает в отношения в связи с исполнением депутатских обязанностей. Взаимодействие депутатов строится на основе равноправия и недопустимости отношений подчинения. Кроме того, депутаты обязаны присутствовать на каждом заседании. В случае невозможности прибыть на заседание депутат заблаговременно информирует об этом председателя Думы либо его заместителя. А в их отсутствие - руководителя аппарата Думы. Уважительными причинами отсутствия на заседании признаются болезнь, отпуск, командировка и тому подобные обстоятельства. Депутат Думы может досрочно покинуть заседание Думы только с разрешения самой Думы. В случае систематического неучастия без уважительных причин в работе Думы, ее комиссий, ухода с заседаний без разрешения Думы Дума может принять решение о безответственном отношении депутата к исполнению своих обязанностей, неэтичном поведении и опубликовать данное решение в средствах массовой информации для сведения избирателей. Решение об ответственности депутата принимается большинством голосов от избранных в Думу депутатов.
4. Дисциплинарный проступок - несоблюдение выборным должностным лицом накладываемых на него ограничений. Такое понимание дисциплинарного проступка появилось на этапе разработки федерального закона об основах муниципальной службы, но так и не было принято .
В соответствии со статьей 21 Закона Республики Адыгея "О статусе депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления" полномочия депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае неисполнения депутатом представительного органа и выборным должностным лицом местного самоуправления положений статьи 12 Закона, т.е. ограничений деятельности депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления при осуществлении своих полномочий.
В статье 6 Закона Республики Тыва "О статусе выборного лица местного самоуправления в Республике Тыва" предусматривается досрочное прекращение полномочий выборного лица местного самоуправления в случае осуществления им деятельности, не совместимой со статусом выборного лица местного самоуправления (т.е. несоблюдения ограничений, связанных с осуществлением выборным лицом местного самоуправления своих полномочий).
В соответствии со статьей 31 Закона Иркутской области "О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области" при наличии обстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении выборным должностным лицом местного самоуправления предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Уставом Иркутской области, федеральными законами и законами области ограничений, связанных с осуществлением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, его полномочия прекращаются досрочно решением представительного органа местного самоуправления. Для установления и проверки указанных обстоятельств по решению представительного органа местного самоуправления, принимаемому простым большинством голосов от установленного числа депутатов, создается временная депутатская комиссия. В срок не более чем месяц со дня создания комиссия составляет обоснованное заключение по вопросу о соблюдении выборным должностным лицом местного самоуправления установленных ограничений. На основании заключения временной депутатской комиссии о несоблюдении выборным должностным лицом местного самоуправления установленных ограничений представительный орган местного самоуправления принимает решение о прекращении полномочий соответствующего должностного лица. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются со дня вынесения решения представительным органом местного самоуправления.
5. Дисциплинарный проступок - несоблюдение нормы действующего законодательства. В статье 17 Закона Вологодской области "О статусе главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления Вологодской области" предусматривается наступление ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, Устава Вологодской области, федеральных законов, законов области, устава муниципального образования. Однако в данном случае необходимо обращать внимание на последствия, поскольку несоблюдение норм действующего законодательства может повлечь и другие виды юридической ответственности.
Таким образом, «…на основании анализа нормативных актов можно сформулировать дисциплинарный проступок как виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на выборное должностное лицо обязанностей, правил этики, несоблюдение действующего законодательства, а также ограничений, несовместимых со статусом выборного должностного лица органа местного самоуправления» .
Процедура привлечения к дисциплинарной ответственности разработана достаточно слабо. В текстах нормативных актов регулируются лишь отдельные вопросы. Чаще всего определяется субъект, принимающий решение о наложении взыскания, виды взысканий.
В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в регламенте Ульяновской городской думы. Обращает на себя внимание, что в отличие от многих аналогичных документов, в этом регламенте содержатся и определенные гарантии лиц, привлекаемых к дисциплинарной ответственности.
В соответствии со статьей 6 Регламента Ульяновской Городской Думы депутат может быть отозван из комитета или добровольно выйти из его состава. Предложение об отзыве депутата из членов комитета выносится на заседание Думы после рассмотрения этого предложения на заседании мандатной комиссии. Основанием для отзыва может явиться: систематическое неучастие (неявка) в работе комитета, несвоевременное или ненадлежащее выполнение поручений и заданий, возложенных на депутата комитетом и другие нарушения своих обязанностей депутата Думы. Решение вопроса об отзыве депутата по указанным основаниям могут приниматься в присутствии самого депутата, в его отсутствие с письменного согласия, либо в случае его отсутствия на более трех заседаниях комитетов подряд по неуважительной причине. Заявление депутата рассматривается на ближайшем заседании Думы. Решение принимается большинством голосов от числа присутствующих депутатов. Депутат имеет право обжаловать решение комитета об отзыве депутата в течение двух недель на заседании Думы путем подачи соответствующего заявления на имя председателя Думы. Решение об отзыве из комитета и о восстановлении депутата в правах члена комитета Дума может принять большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании Думы.
На основании статьи 17 Регламента Ульяновской Городской Думы, если на заседании присутствует менее двух третьих от числа избранных депутатов, то заседание переносится на другое время. Если и на повторно созванном заседании в его работе примет участие менее двух третей от числа избранных депутатов, то заседание считается несостоявшимся, повестка дня не рассматривается, а мандатной комиссии поручается выяснение причин неявки депутатов на повторное заседание Думы. Депутаты, не явившиеся на повторное заседание без уважительных причин, привлекаются к ответственности за неявку на заседание Думы в порядке, предусмотренном Уставом города и Регламентом.
В статье 45 Регламента Ульяновской Городской Думы раскрываются особенности ответственности за нарушение регламента Городской Думы. При нарушении депутатом Думы порядка на заседании Думы или заседании комитета к нему применяются следующие меры воздействия:
- призыв к порядку;
- призыв к порядку с занесением в протокол;
- порицание.
Призвать к порядку вправе только председательствующий. Депутат призывается к порядку, если он:
- выступает без разрешения председательствующего; допускает в речи оскорбительные выражения;
- перемещается по залу в момент подсчета голосов.
Призывается к порядку с занесением в протокол депутат, который на том же заседании был однажды призван к порядку. Порицание выносится Думой относительным большинством голосов по предложению председательствующего и без дебатов. Порицание выносится депутату, который:
- после призвания к порядку с занесением в протокол не выполняет требования председательствующего;
- на заседании организовал беспорядок и шумные сцены, предпринял попытку парализовать свободу обсуждения и голосования;
- оскорбил Думу или председательствующего.
Депутат может быть освобожден от дисциплинарного взыскания, если он своевременно принес публичные извинения.
В этой же статье устанавливается, что отсутствие депутата на заседаниях Думы или постоянного комитета без уважительных причин более трех раз подряд может повлечь применение к нему следующих мер воздействия: вынесение публичного порицания в адрес депутата; доведение через средства массовой информации до избирателей соответствующего избирательного округа сведений об отсутствии депутата на заседаниях Думы или его комитета; лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий. Решение о привлечении депутата к ответственности принимается на заседании Думы по представлению председателя Думы или председателя комитета.
В зависимости от характера дисциплинарного взыскания, решение о привлечении к ответственности могут принимать: комиссия по этике; мандатная комиссия; постоянный комитет; председательствующий; представительный орган местного самоуправления самостоятельно или по представлению.
В качестве мер дисциплинарных взысканий называются следующие меры:
- призыв к порядку;
- призыв к порядку с занесением в протокол;
- порицание;
- порицание с лишением слова;
- лишение права выступления в ходе очередного заседания (лишение слова);
- доведение через СМИ до избирателей информации о правонарушении;
- лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий;
- исключение из состава комитета/комиссии (отзыв депутата из членов комитета);
- предупреждение об освобождении от работы на постоянной основе;
- освобождение от работы на постоянной основе;
- досрочное прекращение полномочий депутата.
Последняя мера взыскания представляется небесспорной. С одной стороны депутата избирали непосредственно на выборах, за него голосовали избиратели, поэтому логично предположить, что именно избиратели должны принимать решение о досрочном прекращении полномочий такого депутата. С другой стороны, остальные депутаты, входящие в состав представительного органа, также избирались аналогичным образом; у представительного органа есть право представлять интересы избирателей, принимать решения.
После принятия решения об освобождении от работы на постоянной основе в трудовой книжке депутата производится запись об увольнении в соответствии с законодательством о труде РФ. Дата увольнения должна соответствовать дате вступления в силу решения об освобождении, кроме случаев, установленных законодательством о труде РФ. При досрочном прекращении полномочий депутата по данным основаниям депутаты представительного органа местного самоуправления, работающие в нем на постоянной оплачиваемой основе, увольняются в соответствии с законодательством о труде РФ и настоящим Законом. Датой увольнения считается день прекращения депутатских полномочий. В трудовой книжке таких депутатов делается соответствующая запись.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
